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【思享家】百折不挠地推进以人为中心的新型城镇化

编辑:xin 时间:2020-12-21

  作者:浙江大学公共管理学院教授、副院长,浙江大学中国新型城镇化研究院副院长 张蔚文;浙江大学中国新型城镇化研究院科研助理 孙思琪

  “十四五”时期是我国全面开启建设社会主义现代化国家新征程、迈向第二个百年奋斗目标的第一个五年,也是推进新型城镇化的关键五年。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)提出“优化国土空间布局,推进区域协调发展和新型城镇化”,强调“推进以人为核心的新型城镇化”,明确了“十四五”时期城镇化发展的方向和目标。“以人为核心的新型城镇化”命题的提出是以习近平同志为核心的党中央坚持“以人民为中心”的发展思想在新型城镇化实践中的运用和发展,是实现城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。

  坚持以人为本,以提升农业转移人口市民化质量为重点,体现“惠及全民”的城镇化理念

  目前,《国家新型城镇化规划(2014-2020)》提出的“1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”的目标已提前实现。虽然数量已达标,但城镇落户质量不容乐观。《建议》提出“深化户籍制度改革,完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策,强化基本公共服务保障,加快农业转移人口市民化”。“十四五”时期,新型城镇化的首要任务依然是农业转移人口市民化,但相较于强调户籍人口城镇化率和落户人数,“以人为核心的新型城镇化”更关注人的需求,强化基本公共服务均等化,实现由重“量”到重“质”的转变。“十四五”时期提升农业转移人口市民化质量,需要从以下方面切入。

  一是“想进来”。虽然国家已全面取消城区常住人口300万以下城市的落户限制,但是当前阻碍农业转移人口市民化的关键因素已不仅是“进不来”的问题,还有农民“不想进”的问题。根本原因在于城镇户口对部分农民缺乏吸引力。这与农村补贴政策都是普惠性的相比,城镇的福利和权益是针对特殊群体的,大部分农业转移人口被排除在外。“十四五”期间,要在尊重农民意愿的基础上,以人的需求为导向增强城市吸引力,以基本公共服务均等化为抓手,引导农民自愿进入城镇。

  二是“留得下”。对于有意愿落户城镇的人,应为其解除障碍,加速推进户籍制度、土地制度、财政制度等二元制度改革。“留得下”的其中一个制约因素是住房问题,为此《建议》提出“有效增加保障性住房供给,完善土地出让收入分配机制,探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房,完善长租房政策,扩大保障性租赁住房供给”。“十四五”时期,如何为包括农业转移人口在内的低收入群体提供可负担的住房,对于提高城镇化质量尤为关键。

  三是“过得好”。习近平总书记指出,现代化的本质是人的现代化。高质量的农业转移人口市民化绝不仅仅是身份标签的转化,也是人的综合素质全面提升,是“市民化的人”更加现代化、更加全面自由发展的过程。“十四五”时期的新型城镇化将更加注重满足人们对自身素质提升、美好人居环境、公平包容社会的需求,提高新市民对城市生活的归属感和认同感。实现更高层次的“以人为核心的新型城镇化”,是不被标签化的“每个人”都能在更加包容的城市中有尊严地活着,使城镇化的成果“惠及全民”。

  优化空间布局和形态,以城市群和中心城市为引领,形成多中心、多层次的城镇化格局

  目前,中国城镇化空间格局和形态存在两大不协调。从区域尺度看,东部经济发达地区人口高度集聚与中西部欠发达地区城镇化滞后形成鲜明对比。基于此,《建议》强调“推进成渝地区双城经济圈建设”。此前,《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》为成渝地区成为带动全国高质量发展的重要增长极和新动力源作出了系统谋划和战略部署。此次再度点亮“成渝”,彰显了“十四五”时期我国在中西部打造具有全国影响力的增长极、推动区域协调发展的决心。

  从城市尺度看,超大特大城市和大城市人口过度膨胀与中小城市和小城镇“空城化”现象并存。我国各地情况千差万别,要因地制宜推进城市空间布局形态多元化。“十四五”时期,超大特大城市需要根据城市综合承载力,根据《建议》提出的“合理确定城市规模、人口密度、空间结构”,走精明收缩、高质量集约发展道路。此外,《建议》提出“发挥中心城市和城市群带动作用,建设现代化都市圈”,城市群作为新型城镇化的主体形态,在“十四五”时期的作用有望进一步提升;中心城市的人口如何通过交通网络完善、产业合理导入和布局、公共服务共建共享等方式向城市群内部其他城市疏解,成为新的现实任务。



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